Tổ chức bộ máy chính quyền địa phương dưới triều Nguyễn thời kỳ độc lập, tự chủ (1802 - 1884).
Về mặt địa lý, triều Nguyễn là triều đại đầu tiên trong lịch sử quản lý một đất nước thống nhất từ Bắc chí Nam; đây là một thành tựu rực rỡ của triều Nguyễn mà chưa một triều đại nào trước đó làm được, đó là điều mà chúng ta phải ghi nhận.
Sự thống nhất về mặt địa lý là thành quả của những cuộc chiến tranh mở mang bờ cõi về phía Nam do các vị hoàng đế triều Lý, triều Trần, triều Hồ, triều Hậu Lê thực hiện; đặc biệt là công cuộc Nam tiến của các vị chúa Nguyễn cai trị xứ Đàng Trong (cũng là tổ tiên của các vị hoàng đế triều Nguyễn) và những chiến công hiển hách của nhà Tây Sơn. Vua Gia Long – hoàng đế khai quốc của triều Nguyễn là người xác lập một đất nước thống nhất về mặt địa lý, tuy nhiên vẫn tồn tại sự phân quyền cát cứ trong sự tập quyền thống nhất ấy; đó là sự tồn tại của Bắc thành (nay là khu vực Bắc Bộ) và Gia Định thành (nay là khu vực Nam Bộ). Cụ thể, Bắc thành (thành lập năm 1802) bao gồm 5 nội trấn (Sơn Nam Thượng, Sơn Nam Hạ, Kinh Bắc, Sơn Tây, Hải Dương) và 6 ngoại trấn (Thái Nguyên, Tuyên Quang, Lạng Sơn, Cao Bằng, Hưng Hóa, An Quảng)
Đứng đầu Bắc thành hay Gia Định thành là một viên Tổng trấn, tuy nhiên không phải vị quan nào cũng được giao trọng trách này. Khảo cứu trong Đại Nam thực lục chính biên và Đại Nam liệt truyện chính biên, chúng tôi thấy rằng, chỉ có những khai quốc công thần có công huân hiển hách mới được nhà vua tín nhiệm trao chức Tổng trấn (tuy nhiên, các vị Tổng trấn đều xuất thân là võ quan cao cấp, là “công thần Vọng Các”; trừ Nguyễn Văn Thành có học vấn, còn lại thường ít học
Để hiểu thêm về chức quan Tổng trấn, chúng ta cùng nhau tìm hiểu về Nguyễn Văn Thành – vị Tổng trấn Bắc thành đầu tiên dưới triều Nguyễn (ông làm Tổng trấn Bắc thành trong giai đoạn 1802 – 1810
Lấy Nguyễn Văn Thành làm Tổng trấn Bắc thành, ban cho sắc ấn, 11 trấn nội ngoại đều lệ thuộc. Phàm những việc cất bãi quan lại, xử quyết kiện tụng, đều được tùy mà làm rồi sau mới tâu. Lại đặt ba tào Hộ, Binh, Hình ở Bắc thành; Hộ bộ Nguyễn Văn Khiêm, Binh bộ Đặng Trần Thường, Hình bộ Phạm Như Đăng lãnh các tào ấy, theo quan Tổng trấn để xét biện công việc.
… Ngày Bính Thân, xa giá đi từ thành Thăng Long. Dụ Nguyễn Văn Thành rằng: “Công việc Bắc thành, ủy hết cho khanh, khanh nên cố gắng”. Văn Thành lạy xin vâng mệnh, nhân đó tâu rằng: “Việc binh, việc dân và việc lý tài ở Bắc thành, ba điều ấy rất quan trọng, phải xếp đặt rất nhiều, thần xin ngày ghi từng việc, mỗi tháng đóng thành tập đệ tâu một lần”. Vua cho là phải…”
Chúng ta có thể thấy rằng, chức quan Tổng trấn Bắc thành là một chức quan có quyền hạn cực lớn, được phép “tiền trảm hậu tấu” trong việc cất bãi quan lại và xử quyết kiện tụng. Tuy nhiên, triều đình vẫn giữ nguyên quyền bổ nhiệm các viên quan tòng sự tại các trấn, từ chức Tri huyện trở lên đến chức Trấn thủ thuộc Bắc thành và Gia Định thành; về nguyên tắc, mọi việc thuyên chuyển, thay đổi các viên quan thuộc các trấn cả miền Nam và miền Bắc vẫn thuộc về quyền ở Hoàng đế
Đơn vị hành chính Bắc thành và Gia Định thành, cũng như chức quan Tổng trấn tồn tại trong giai đoạn 1802 – 1832; những vị khai quốc công thần từng đảm nhiệm chức Tổng trấn bao gồm: Nguyễn Văn Thành, Nguyễn Huỳnh Đức, Lê Chất, Nguyễn Văn Nhân, Nguyễn Văn Trương, Lê Văn Duyệt, Trương Tấn Bửu
Danh sách các tỉnh lớn, tỉnh vừa, tỉnh nhỏ của nước ta dưới triều Nguyễn
Tỉnh lớn: Quảng Nam, Bình Định, Gia Định
Tỉnh vừa: Quảng Trị, Quảng Bình, Quảng Ngãi, Bình Thuận, Biên Hòa, Định Tường, An Giang, Hà Tĩnh, Ninh Bình, Hưng Yên, Lạng Sơn.
Tỉnh nhỏ: Phú Yên, Khánh Hòa, Hà Tiên, Quảng Yên, Hưng Hóa, Tuyên Quang, Thái Nguyên, Cao Bằng.
Bên cạnh việc chia nước ta thành 30 tỉnh và 1 phủ trực thuộc, thì vua Minh Mệnh còn chia 29 tỉnh trong cả nước thành 14 liên tỉnh. Riêng tỉnh Thanh Hóa là đất “thang mộc” của triều Nguyễn (do đất phát tích của triều Nguyễn là Gia Miêu ngoại trang, huyện Tống Sơn; nay là xã Hà Long – huyện Hà Trung – tỉnh Thanh Hóa) nên được đặt riêng một viên Tổng đốc, thường được chọn trong hàng các đại thần người tôn thất
Ở mỗi liên tỉnh sẽ đặt 1 viên Tổng đốc, kiêm luôn việc của Tuần phủ ở tỉnh chuyên hạt (ví dụ, Tổng đốc Hà Ninh kiêm luôn việc của Tuần phủ Hà Nội); khi đó ở tỉnh chuyên hạt sẽ không đặt chức Tuần phủ nữa mà chỉ đặt 3 chức Bố chánh (coi việc thuế, đinh điền và hộ tịch), Án sát (coi việc hình án) và Lãnh binh (coi việc binh). Riêng chức quan coi việc binh, đối với tỉnh vừa và nhỏ thì chỉ đặt Lãnh binh và Phó lãnh binh, còn tỉnh lớn sẽ đặt Đề đốc, Phó đề đốc và Lãnh binh.
Ở tỉnh kiêm hạt sẽ không đặt chức Tổng đốc mà chỉ đặt Tuần phủ (ví dụ, liên tỉnh Hà - Ninh bao gồm Hà Nội và Ninh Bình; tỉnh Ninh Bình là kiêm hạt nên chỉ đặt Tuần phủ thôi, chức này kiêm luôn việc của Bố chánh); khi đó ở tỉnh kiêm hạt chỉ đặt 2 chức Án sát và Lãnh binh.
Đặc biệt, một số tỉnh giáp biển còn đặt thêm chức Thủy sư Lãnh binh, điều này cũng chứng tỏ nhà Nguyễn rất coi trọng đào tạo và huấn luyện thủy binh - một lực lượng đóng vai trò xương sống trong quân đội thời Tây Sơn trước đó hay trong tập đoàn phong kiến chúa Nguyễn thuở trung hưng.
Danh sách các liên tỉnh của nước ta dưới triều Nguyễn
Bình – Trị: Quảng Bình – Quảng Trị
Sơn – Hưng – Tuyên: Sơn Tây – Hưng Hóa – Tuyên Quang
An - Tĩnh: Nghệ An – Hà Tĩnh
Bình – Phú: Bình Định – Phú Yên
Hà - Ninh: Hà Nội – Ninh Bình
An – Biên: Phiên An – Biên Hòa
Định - Yên: Nam Định – Hưng Yên
Long – Tường: Vĩnh Long – Định Tường
Hải - An: Hải Dương – Quảng Yên
An – Hà: An Giang – Hà Tiên
Ninh - Thái: Bắc Ninh – Thái Nguyên
Nam – Ngãi: Quảng Nam – Quảng Ngãi
Lạng - Bình: Lạng Sơn – Cao Bằng.
Thuận – Khánh: Bình Thuận – Khánh Hòa
Mặc dù triều Nguyễn đã sụp đổ vào năm 1945, tuy nhiên cho đến hiện nay thì “tỉnh” vẫn là đơn vị hành chính cao nhất trong hệ thống phân cấp đơn vị hành chính ở nước ta; tất nhiên là địa giới hành chính của các tỉnh dưới triều Nguyễn khác xa so với địa giới hành chính của các tỉnh ở nước ta hiện nay. Đây là một trong những thành tựu của triều Nguyễn đối với lịch sử dân tộc.
Trong việc quản lý hành chính Nhà nước ở nước ta hiện nay, chúng ta không chỉ kế thừa từ triều Nguyễn việc chia nước ta thành nhiều “tỉnh”; mà về cơ bản, chúng ta còn kế thừa từ triều Nguyễn việc phân cấp đơn vị hành chính thành 3 cấp: cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã (theo khoản 1, 2 và 3 điều 2 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015)
Như trên đã trình bày, vua Minh Mệnh chia 30 tỉnh trong cả nước thành 3 loại (tỉnh lớn, tỉnh vừa, tỉnh nhỏ). Không những thế, vua Minh Mệnh còn chia các phủ, huyện trong cả nước thành 4 loại: Tối yếu khuyết (rất nhiều việc), Yếu khuyết (nhiều việc), Trung khuyết (việc vừa) và Giản khuyết (ít việc)
Căn cứ để phân loại các phủ, huyện dưới triều Nguyễn (ban hành năm 1827)
Nơi xung yếu:
1. Các nơi gần kinh thành, trấn, đạo sai phái luôn.
2. Thuyền xe tụ họp ở nơi đô hội, người ồn ào, phức tạp, dễ sinh cạnh tranh và trộm cắp.
3. Ven biển, ven rừng, có chỗ hiểm có thế giữ, trộm cắp thường nhiều, khi hiện khi ẩn cướp bóc dân ở đây.
4. Địa giới tiếp giáp trấn khác và bộ lạc các Man (dân tộc thiểu số) nhiều khi có trộm giặc bất kỳ đến tận nơi quấy rối.
5. Địa phận ở ngay đường quan có nhiều cầu cống và giấy tờ việc quan, hàng hóa của công vận chuyển qua, phàm chỗ đi quan yếu, phải canh giữ nhiều.
6. Địa phận có đê công, quan hệ lợi hại của việc làm ruộng, gặp khi lụt lội, phải canh giữ nhiều.
Bận rộn nhiều:
1. Đất rộng người nhiều, số binh lương gấp bội, phiền về thúc giục.
2. Kiện cáo phức tạp, giấy tờ việc án nã tróc nhiều, phiền về tra khám.
Nặng nhọc:
1. Đất phần nhiều rắn xấu và chua mặn, hằng năm cấy nhiều gặt ít, hoa lợi cũng ít.
2. Đất phần nhiều khô ráo, hoặc thấp ướt, chợt có hạn lụt nhỏ, dễ thiệt hại.
3. Dân xã phần nhiều xiêu tán, sổ hộ khẩu hao kém, thuế khóa, lao dịch vì thế không đủ.
Khó khăn:
1. Có nhiều bọn du thủ, du thực, không chăm lo làm ăn, mà hay chứa chấp côn đồ, làm liều ăn cướp, để cho trộm cướp nhiều.
2. Dân phần nhiều điêu toa gian xảo, nha lại phần nhiều dối trá, làm đơn xúi bậy dân thường và lập ra bè đảng, giết hại lẫn nhau, đến nỗi có nhiều án mạng.
3. Có nhiều bọn cường hào, mượn cớ chia nhau mối lợi, khéo phòng lọt lưới, đến nỗi binh trốn, thuế nhiều, thu thuế khó đầy đủ.
Phủ, huyện nào có cả 4 khoản trên là loại “Tối yếu khuyết” (rất nhiều việc), có 3 khoản là loại “Yếu khuyết” (nhiều việc), có 2 khoản là “Trung khuyết”(việc vừa), có 1 khoản hoặc không có khoản nào là “Giản khuyết” (ít việc)
Nguyễn Kim Ngân
Phan Đức Dũng